構(gòu)建國家出資人財務(wù)管理制度,，必須對管理主體,、規(guī)范對象和制度功能等問題加以明確,。

    （一）國家出資人財務(wù)管理制度的制定主體是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu),。國務(wù)院公布施行的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定：國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)“可以制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章,、制度”,�,？梢姡�在新的國有資產(chǎn)管理體制下,，國家出資人財務(wù)管理制度的制定主體是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門這個特設(shè)機構(gòu),。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和省、市（地）兩級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu),，是分別經(jīng)國務(wù)院授權(quán)和省,、市（地）兩級政府授權(quán)，分級代表國家履行出資人職責(zé)的,。但國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會除對所出資企業(yè)履行出資人職責(zé)外,，還依法對地方國有資產(chǎn)管理進行指導(dǎo)和監(jiān)督，省,、市（地）兩級政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)必須嚴格執(zhí)行國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法律法規(guī),。

    （二）國家出資人財務(wù)管理制度的規(guī)范對象是國有獨資及國有控股企業(yè)。國家出資人投資的企業(yè)包括國有獨資企業(yè),、國有控股企業(yè),、國有參股企業(yè)等，由于國家對國有參股企業(yè)不擁有控制權(quán),，因而研究界定國家出資人財務(wù)管理內(nèi)容主要是針對國有獨資及國有控股企業(yè),。這里還涉及管理層次問題，也就是國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)采取“兩層次”模式,，還是“三層次”模式,。“兩層次”模式中,，第一層次是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu),，第二層次是指企業(yè)�,！叭龑哟巍蹦Ｊ街�,，是在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)第一層次和企業(yè)第二層次之間,，設(shè)立中間層公司。中間層公司并不是一般的企業(yè),，它不從事一般企業(yè)所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動,，而是經(jīng)授權(quán)對企業(yè)行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，基本上屬于純粹控股公司,。不管采取“三層次”模式還是“兩層次”模式,，都主要取決于管理效率，財務(wù)制度規(guī)范對象應(yīng)包括各個層次,。

    （三）國家出資人財務(wù)管理制度的主要功能是維護所有者利益,，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。國家作為出資人管理國有企業(yè)的目標(biāo)是確保國有資產(chǎn)的保值和增值,，這與其他出資人對企業(yè)管理的目標(biāo)是沒有區(qū)別的,，這一目標(biāo)也正是出資人財務(wù)管理的目標(biāo)。制定國家出資人財務(wù)管理制度當(dāng)然要服從和服務(wù)于這一目標(biāo),。國務(wù)院已經(jīng)公布施行了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》,，這是制定國家出資人財務(wù)管理制度的法律依據(jù)，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)根據(jù)國務(wù)院《條例》制定國有企業(yè)財務(wù)管理制度,，通過制度的制定和執(zhí)行建立起有效的財務(wù)管理機制,。

    三、國家宏觀財務(wù)管理制度的改革

    有人認為,，構(gòu)建國家出資人財務(wù)管理制度,，就可以廢除現(xiàn)行的國家宏觀財務(wù)管理制度，這種觀點在理論上是錯誤的,，在實踐上是有害的,。從理論上講，社會主義國家具有雙重身份,，既是社會公共管理者,，又是國有資產(chǎn)的所有者，國家作為社會管理者對各類企業(yè)進行統(tǒng)一的社會公共管理,，不僅包括國有企業(yè),，還包括非國有企業(yè)，為企業(yè)的生存和發(fā)展創(chuàng)造基本條件,，為企業(yè)制定基本的經(jīng)濟活動法律規(guī)則,，為各種企業(yè)創(chuàng)造一個平等的競爭環(huán)境。而國家作為出資人對企業(yè)的管理僅限于有國有資本金投入的企業(yè),，管理的目標(biāo)則是確保國有資產(chǎn)的保值和增值,。各級國有資產(chǎn)管理機構(gòu)專門履行出資人職責(zé)，不承擔(dān)政府的社會公共管理職能,，在不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營的前提下,，實現(xiàn)對經(jīng)營者的有效控制,，切實保障國家作為出資人的權(quán)益不受侵犯�,？梢�,，國家出資人財務(wù)管理與國家宏觀財務(wù)管理二者具有不同的管理目標(biāo)和管理范圍。再從實踐上看,，我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期,，市場經(jīng)濟體制剛剛建立，經(jīng)濟法律尚需逐步健全,，缺乏共同的財務(wù)行為規(guī)范,，缺乏協(xié)調(diào)出資人與經(jīng)營者關(guān)系的行為準(zhǔn)則。市場經(jīng)濟發(fā)達的西方國家尚需適度的政府干預(yù),，而正處于市場經(jīng)濟初期的我國,，就更需要加強宏觀財務(wù)管理。因此,，無論從理論上講，還是從實際需要來看,，在構(gòu)建國家出資人財務(wù)管理制度的同時,，依然要加強國家宏觀財務(wù)管理，二者不可互相代替,。

    然而,，現(xiàn)行的國家宏觀財務(wù)管理制度必須改革。于1993年開始實行的《企業(yè)財務(wù)通則》和十大行業(yè)財務(wù)制度,，形成于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的初期,，十多年來，隨著我國經(jīng)濟體制改革和企業(yè)改革的深化,，特別是“入世”后,，企業(yè)財務(wù)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行財務(wù)制度存在許多問題：在主體身份上,，現(xiàn)行財務(wù)制度仍是政企不分,、政資不分，出資人職能與社會管理者職能混淆,，沒有區(qū)分出資人財務(wù)和經(jīng)營者財務(wù)不同的功能和責(zé)任,；在內(nèi)容上，現(xiàn)行財務(wù)制度許多內(nèi)容屬于會計范疇,，隨著會計制度的完善,，財務(wù)與會計制度交叉重復(fù)問題比較嚴重；在規(guī)范對象上,，當(dāng)時的非國有經(jīng)濟成分尚不發(fā)達,，制定制度主要針對國有企業(yè),，對內(nèi)外資企業(yè)也沒有實行“國民待遇”；等等,�,？傊�，弊端多��,，必須改革,。

    改革現(xiàn)行國家宏觀財務(wù)管理制度，需要明確幾個問題：

    （一）國家宏觀財務(wù)管理制度的制定主體是政府財政部門,。宏觀財務(wù)制度是國家財政法規(guī)的重要組成部分,，建立與完善公共財政體制，必然要求建立與之相適應(yīng)的宏觀財務(wù)制度體系,，財政部作為國務(wù)院主管公共財政的職能部門,，理應(yīng)是國家宏觀財務(wù)管理制度的制定者。不過,，現(xiàn)行的宏觀財務(wù)制度缺乏較高層次的法律法規(guī),，缺乏權(quán)威性，使財政部制定具體的財務(wù)管理辦法沒有依據(jù),，因此,，建議國務(wù)院制定《企業(yè)財務(wù)管理暫行條例》，對企業(yè)財務(wù)管理中原則性的,、綜合性的問題做出規(guī)定,，財政部再據(jù)此條例制定實施辦法。

    （二）國家宏觀財務(wù)管理制度的規(guī)范對象是全社會的所有企業(yè),。國家出資人財務(wù)管理內(nèi)容主要是針對國有獨資及國有控股企業(yè),，而國家宏觀財務(wù)管理制度則應(yīng)當(dāng)適用全社會的所有企業(yè)，不僅包括國有企業(yè),，還包括非國有企業(yè),，不僅約束企業(yè)經(jīng)營者的行為，而且約束企業(yè)出資人的行為,，也包括約束國家出資人的行為,。不管是哪類企業(yè)，在市場經(jīng)濟環(huán)境下,，都具有平等的地位,，都是市場的主體，尤其是“入世”后,，更應(yīng)遵循非歧視原則和公平貿(mào)易原則,，對所有企業(yè)實行公平的“國民待遇”，不偏愛國有企業(yè),，不歧視非國有企業(yè),，為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競爭環(huán)境,。

    （三）國家宏觀財務(wù)管理制度的主要功能是維護公共利益和經(jīng)濟秩序，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展,。在市場經(jīng)濟條件下,，資本具有逐利性，這是各類資本的共同特征,，是資本運營的經(jīng)濟規(guī)律,。國家作為宏觀調(diào)控者所制定的財務(wù)管理制度，其主要功能應(yīng)是從公共利益出發(fā),，規(guī)范企業(yè)及其相關(guān)利益主體的財務(wù)行為,，保障企業(yè)公平、合理地對待不同利益主體的權(quán)益,，協(xié)調(diào)企業(yè)財務(wù)關(guān)系,，處理好與出資人、債權(quán)人,、債務(wù)人,、供應(yīng)商、銷售商,、國家稅收及內(nèi)部職工的關(guān)系,，使資本的逐利性與社會公共利益相統(tǒng)一，使企業(yè)財務(wù)行為符合國家有關(guān)社會經(jīng)濟發(fā)展的政策要求,，保證經(jīng)濟有秩序地運行，促進社會穩(wěn)定健康發(fā)展,。

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