一、煙葉稅的功能與意義

　　煙葉稅的誕生既是稅制改革的結(jié)果,，也是國家對煙草實(shí)行“寓禁于征”政策的延續(xù),。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層政府的財(cái)力受到了較大的削弱,，特別是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的西部地區(qū)來說更是雪上加霜,。在一些地方基層政府獨(dú)享稅種稅源零散、收入少,、征管難,，還不能承擔(dān)財(cái)政支出的情況下，煙葉稅作為一個與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)的特色稅種理應(yīng)得到發(fā)展和壯大,。

　　首先，煙葉稅獨(dú)立征收后,，其性質(zhì)由農(nóng)業(yè)稅變?yōu)樯唐范悾瑹熑~收購中所開具的發(fā)票成為增值稅抵扣的依據(jù),，使煙葉稅與增值稅的征收緊密相連,，但它又延續(xù)了煙葉特產(chǎn)稅的稅收分配辦法,，其收入全部歸地方政府。這不但起到穩(wěn)定地方財(cái)政收入的效果,，也有利于充分調(diào)動地方政府發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)的積極性,。其次，煙葉種植主要分布在貧困的邊遠(yuǎn)山區(qū),。據(jù)統(tǒng)計(jì),，全國510個種煙縣中有185個縣屬國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，其他有相當(dāng)一部分屬省級扶貧縣,，這些地區(qū)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，且引資能力較差,，傳統(tǒng)的商品稅難以發(fā)展成為地方支柱稅種,。再次，煙草制品的市場需求彈性較小,，煙葉需求量能夠長期保持穩(wěn)定,。煙葉稅是增加地方政府財(cái)政收入的有效方式，既有助于緩解地方財(cái)政的壓力,，也有利于地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,。最后，煙葉稅的征收成本低,，有利于稅收的征管,。煙葉稅的開征并沒有明顯增加地方稅務(wù)局的行政成本，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒有因新稅種的開征而另設(shè)機(jī)構(gòu)：由于煙葉收購期,、收購點(diǎn)都較為集中,，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)也能夠及時、準(zhǔn)確地掌握稅源情況,，并組織人員進(jìn)行征收,。

　　二、存在問題

　　(一)煙葉生產(chǎn)補(bǔ)貼缺乏制度規(guī)范,，扭曲了煙葉稅計(jì)稅價格

　　由于地區(qū)間生產(chǎn)條件存在一定的差別,，各省對煙葉生產(chǎn)的產(chǎn)前補(bǔ)貼也各有高低，如對烤煙生產(chǎn)的化肥,、農(nóng)膜,、農(nóng)藥、烤煙用煤等農(nóng)用物資進(jìn)銷差價的補(bǔ)貼,，對煙田水利,、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼等，造成地區(qū)間煙葉生產(chǎn)邊際收益的差異,。而這些補(bǔ)貼缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)范,，基本采用一年一定的方式,，不但不利于煙葉種植的長期發(fā)展。也不利于煙葉稅的征收工作,。此外,，由于這些補(bǔ)貼多是由收購商在產(chǎn)前或產(chǎn)后以實(shí)物的形式提供給煙農(nóng)的，很難在收購價中體現(xiàn),。地方各級政府為了提高煙農(nóng)的種煙積極性,，安排的煙葉生產(chǎn)補(bǔ)貼除了包括上述省級政府要求的明補(bǔ)外。往往還安排了一定的暗補(bǔ),，這必然使煙葉稅計(jì)稅價格與實(shí)際情況不相符合,，從而造成稅源流失。

　　(二)煙葉稅征管中存在的問題

　　作為一般納稅人的煙草公司在收購煙葉時必須向出售人開具農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票,，該專用發(fā)票是計(jì)算煙葉稅和增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額的法定憑證,。然而，在實(shí)際操作中諸多因素影響了發(fā)票的開具工作,，進(jìn)而影響稅收的征管,。一方面，由于大多數(shù)煙葉的出售人是自產(chǎn)自銷的農(nóng)民,，很難或不知如何提供有效證件,，使得收購人難以及時開具發(fā)票;另一方面，大多數(shù)煙農(nóng)納稅意識薄弱,，在收到貨款后也不主動向收購商索要發(fā)票,，這使得交易方的監(jiān)督失去了作用，增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽征成本;第三,，由于煙葉交易雙方的購銷關(guān)系基本為現(xiàn)金交易,，稅務(wù)機(jī)關(guān)也難以準(zhǔn)確掌握煙葉交易實(shí)際發(fā)生額，從而有可能造成稅收的流失,。此外,，按政策規(guī)定，專用發(fā)票上應(yīng)注明農(nóng)產(chǎn)品品名,、計(jì)量單位,、數(shù)量、單價和金額,，有些地方還要求逐筆開具,，不能由多個出售人匯總開具等等。這些規(guī)定與客觀條件有較大的偏差,。也給專用發(fā)票的開具帶來困難,。

　　三、對策與建議

　　(一)改革煙葉收購價格制度，保障煙農(nóng)經(jīng)濟(jì)利益

　　筆者認(rèn)為,，應(yīng)有條件地放開煙葉收購價格,。煙草行業(yè)不同于其他行業(yè)，它由國家專賣,，屬于國家壟斷性質(zhì)，如果完全放開煙葉收購價格有可能會出現(xiàn)價格扭曲的現(xiàn)象,，即價格無法反映市場的供需情況,。為此，政府可以通過規(guī)定各種煙葉的最低收購價格以保護(hù)煙農(nóng)的基本利益,。同時,，由于煙葉種植極易受到自然環(huán)境變化的影響，煙葉生產(chǎn)的不確定性因素很多,，為了減少煙農(nóng)種煙的風(fēng)險,，穩(wěn)定其生產(chǎn)積極性，也需要最低收購價格作為保障,。

　　(二)進(jìn)一步改革煙葉生產(chǎn)補(bǔ)貼政策,，完善煙葉稅的計(jì)稅依據(jù)

　　為了給煙葉種植創(chuàng)造-個穩(wěn)定的政策環(huán)境，避免煙葉稅的流失,，可從以下三方面著手來完善煙葉補(bǔ)貼政策：

　　1,、中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，將各地對煙葉生產(chǎn)給予的明補(bǔ)和暗補(bǔ)進(jìn)行歸類,，制定統(tǒng)一完善的補(bǔ)貼項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn),，對一些地方因特殊情況需要安排特別補(bǔ)貼的，應(yīng)規(guī)定將該補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)控制在合理范圍內(nèi),。

　　2,、在確定各省補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上給予各地一定的浮動空間，使各地能根據(jù)本省實(shí)際安排補(bǔ)貼政策,。

　　3,、以上年的通貨膨脹指標(biāo)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格指標(biāo)及農(nóng)產(chǎn)品價格指標(biāo)等與煙葉生產(chǎn)及煙農(nóng)利益密切相關(guān)的價格指標(biāo)為基礎(chǔ),，建立煙葉收購參考價格和補(bǔ)貼的浮動機(jī)制,，保障煙農(nóng)利益不因市場價格的波動而受損。

　　(三)逐步建立起烤煙綜合保險制度

　　烤煙風(fēng)險直接影響煙農(nóng)種煙的積極性,，財(cái)政補(bǔ)貼,、價格補(bǔ)貼等政策固然在一定程度上能夠降低生產(chǎn)風(fēng)險，但不穩(wěn)定的政策因素難以維持煙葉生產(chǎn)的長期可持續(xù)性發(fā)展,，建立烤煙保險制度可以消除煙農(nóng)對種煙風(fēng)險的顧慮,，保護(hù)其應(yīng)得的利益。由于煙葉生產(chǎn)涉及煙農(nóng)、煙草企業(yè)及政府三方的利益,，可考慮建立多層次的保險體系,，即煙農(nóng)白保、煙草企業(yè)與煙農(nóng)共保及政府統(tǒng)籌保險,。在一些地區(qū)已探索出一些成功的保險方式,。例如，廣西河池市煙草分公司的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險保障金制度,，按合同面積每畝提取一定款項(xiàng),，存入專用賬戶，作為當(dāng)年的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險保障金,，主要用于對遭受自然災(zāi)害的煙農(nóng)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償及防災(zāi)救災(zāi),。再如河南內(nèi)鄉(xiāng)縣的煙葉生產(chǎn)風(fēng)險金機(jī)制是煙草企業(yè)與地方政府共擔(dān)煙葉種植的風(fēng)險。每畝每年征收10元,，其中縣財(cái)政負(fù)擔(dān)2元,、植煙鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)3元、縣煙草公司負(fù)擔(dān)5元,，每年10月底以前,，足額籌措到位。實(shí)行專賬專戶,，并成立基金管理理事會,，理事會單位分工負(fù)責(zé)，強(qiáng)化管理,，規(guī)范資金使用范圍,。對煙葉種植遭受不可抗拒的自然災(zāi)害，損失達(dá)到50%以上的煙田,。由受災(zāi)鄉(xiāng),、村寫出申請，經(jīng)理事會組織人員現(xiàn)場評估后,，對受災(zāi)煙農(nóng)給予一次性救災(zāi)補(bǔ)助,。風(fēng)險基金不透支，節(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年,，滾動使用,。

　　(四)改進(jìn)煙葉稅征管方式，提高稅收征管效率

　　煙葉稅的征管不僅關(guān)系到地方稅收利益,。也關(guān)系到整個煙草行業(yè)的稅收鏈,，而煙葉收購專業(yè)發(fā)票是承接兩者的關(guān)鍵點(diǎn)，為做好煙葉稅的征管工作,，應(yīng)該從以下幾方面著手：

　　1,、統(tǒng)一全國農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票的格式和內(nèi)容,，對企業(yè)開具農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票的項(xiàng)目進(jìn)行刪減，以提高發(fā)票的開具效率,。

　　2,、允許收購單位在附有收購明細(xì)表的情況下匯總開具，這樣既方便出售人銷售,。又方便企業(yè)收購業(yè)務(wù)的順暢開展,。

　　3、為加強(qiáng)對煙葉采購過程中現(xiàn)金流的監(jiān)管,，應(yīng)要求各煙站收購資金的支付通過銀行轉(zhuǎn)賬方式,，這樣可以減少采購人員通過虛開發(fā)票套取現(xiàn)金的行為，同時也可以有效減少由于實(shí)際現(xiàn)金流與票據(jù)不符造成的稅收流失,。