（一）融資環(huán)節(jié)

    應(yīng)該說,，國債因其規(guī)模大、信譽(yù)高,、發(fā)行較容易,，仍是主要融資渠道。發(fā)行國債既產(chǎn)生總量效應(yīng),，增加總需求和總供給,，又產(chǎn)生結(jié)構(gòu)效應(yīng)，引導(dǎo)投資和消費(fèi),。增發(fā)國債還能帶動(dòng)商業(yè)銀行配套貸款的增加,，推動(dòng)社會(huì)投資，形成乘數(shù)效應(yīng)，更大幅度地拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,。據(jù)測(cè)算,，1 998年增發(fā)1 0 0 0億國債大致可以使銀行配套增加貸款1 0 0 0億元，總數(shù)約2 0 0 0億元的建設(shè)投入所形成的最終需求可以拉動(dòng)GDP增長約2個(gè)百分點(diǎn),。而且在目前我國經(jīng)濟(jì)緊縮的情況下,，供給對(duì)價(jià)格和利率的彈性很小，增發(fā)國債還較少引起價(jià)格和利率的上漲,，因而不會(huì)引發(fā)通貨膨脹和對(duì)私人的擠出效應(yīng)。通過國債融資需要注意的是以下幾個(gè)問題：

    1 .國債的發(fā)行權(quán),。只要各級(jí)地方政府仍是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參與主體,，分級(jí)財(cái)政體制未能真正建立之前，地方政府就不能擁有發(fā)債權(quán),，地方財(cái)政預(yù)算也不能打赤字,。但在國債投資建設(shè)項(xiàng)目中，有很多項(xiàng)目是屬于地方性的,，根據(jù)收益原則,，這部分項(xiàng)目的融資應(yīng)由地方負(fù)擔(dān)。在地方財(cái)政支出項(xiàng)目較多,、資金較緊張的情況下,，可發(fā)行中央特許、擔(dān)保,，地方負(fù)責(zé)還本付息的專項(xiàng)債券,，有效地分解中央財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),，又因一些中小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的利益會(huì)擴(kuò)散到其他地區(qū),，中央財(cái)政應(yīng)對(duì)這部分“外溢利益”予以補(bǔ)貼，具體作法可由中央發(fā)債轉(zhuǎn)借地方使用并由各地配套一部分公共資金,。

    2 .國債的規(guī)模和期限結(jié)構(gòu),。目前銀行利率下調(diào)、國債籌資成本較低,，正是增發(fā)國債的有利契機(jī),，此時(shí)發(fā)行中長期國債可以以較低的成本籌集到大量建設(shè)資金。由于企業(yè)預(yù)算約束硬化,、居民收入下降和預(yù)期未來支出增加,，商業(yè)銀行的存貸差增大，這也為國債的發(fā)行創(chuàng)造了認(rèn)購對(duì)象,。為滿足商業(yè)銀行資金流動(dòng)的需要,，這種國債可為定向向商業(yè)銀行發(fā)行的短期周轉(zhuǎn)性國債。目前我國國債主要集中在三年期的中期國債，期限結(jié)構(gòu)過于單一帶來的問題是還本付息期集中,，長期建設(shè)資金不足,，短期籌資不易，今后應(yīng)逐步增加短期周轉(zhuǎn)性國債和長期投資性國債,，充實(shí)國債期限結(jié)構(gòu),。

    3 .國債的透明度。我國居民和機(jī)構(gòu)購買國債,，長期來在一定程度上是迫于行政壓力,，就算以國債作為金融資產(chǎn)投資，吸引投資者的也只是國債的穩(wěn)定可靠性,，而不是其投資生產(chǎn)建設(shè)帶來的收益,。這種現(xiàn)象與國債宣傳定位不當(dāng)有關(guān)，國債透明度不高,，國債發(fā)行后居民不了解自己資金的用途和實(shí)際效益,。這一方面造成居民投資國債積極性不高，一方面使財(cái)政部門發(fā)行國債缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制,。建議財(cái)政部門在發(fā)行及運(yùn)用國債資金投資的各個(gè)環(huán)節(jié),，定期披露國債資金投向、工程進(jìn)度和財(cái)務(wù)狀況,，以體現(xiàn)國債財(cái)政投融資工具的特征,。除繼續(xù)穩(wěn)定國債融資外，我國應(yīng)進(jìn)一步拓寬財(cái)政融資渠道,。日本已實(shí)行40多年的“財(cái)政投融資”制度可資借鑒,。日本的財(cái)政投融資計(jì)劃是以大藏省的資金運(yùn)用部為中心，以財(cái)政儲(chǔ)蓄,、各種保險(xiǎn)和年金等形式廣泛吸收社會(huì)資金,，通過有關(guān)公共金融機(jī)構(gòu)，以投資,、貸款和認(rèn)購債券等方式進(jìn)行公共投資,，對(duì)于日本經(jīng)濟(jì)起飛起到十分重要的作用。日本通過財(cái)政投融資所籌集的資金極為可觀,，1 991年占到當(dāng)年財(cái)政總資金（財(cái)政預(yù)算資金與投融資資金之和）的56 . 5%,，成為國家財(cái)政不可或缺的“第二預(yù)算”。

    我國目前正進(jìn)行清費(fèi)改稅,、清理預(yù)算外資金的改革,，筆者認(rèn)為探索發(fā)展財(cái)政投融資制度，在預(yù)算體系中建立專門的財(cái)政投融資預(yù)算不失為規(guī)范財(cái)政預(yù)算,、提高資金運(yùn)用效益的一條思路,。就資金來源看,，我國也有拓寬財(cái)政融資的潛力。我國目前僅有向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和待業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)放的特種定向國債,，今后配合社會(huì)保障制度的改革,，可擴(kuò)大特種定向國債的發(fā)放對(duì)象，既拓寬了財(cái)政融資,，又為各類保險(xiǎn)基金,、資金找到一條安全的投資途徑。現(xiàn)行郵政儲(chǔ)蓄制度應(yīng)進(jìn)一步改革和完善,，在期限品種,、還本付息方式上實(shí)行多樣化，以吸引更多的儲(chǔ)戶,。財(cái)政投融資的支撐點(diǎn)是國家信用,，今后應(yīng)逐步建立和完善政府擔(dān)保債券和政府擔(dān)保的借款制度，既充分又有度地運(yùn)用國家信用,。

    （二）投資環(huán)節(jié)

    1 .投資項(xiàng)目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場(chǎng)活動(dòng)競爭,，而是補(bǔ)充和支持市場(chǎng)活動(dòng),。如果財(cái)政投融資資金用于國有企業(yè)的一般生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目，不僅會(huì)使財(cái)政陷入對(duì)國企補(bǔ)貼的深坑,，還會(huì)助長國有企業(yè)的依賴性和政府干預(yù)的不當(dāng)性,，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長作用卻不大。現(xiàn)階段我國財(cái)政投資的主要領(lǐng)域是非經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施,、高新技術(shù)及農(nóng)業(yè),。

    2 .項(xiàng)目開工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經(jīng)濟(jì)上必須是有吸引力的,，在技術(shù),、管理和財(cái)務(wù)上也應(yīng)該是可行的。在選擇和實(shí)施投資時(shí)必須全盤考慮投入和產(chǎn)出的價(jià)格對(duì)比,，其他經(jīng)濟(jì)變量的反應(yīng),，對(duì)其他部門的沖擊和影響等。與一般經(jīng)營性項(xiàng)目不同,，公共投資的非經(jīng)營性使公共投資的成本和效益分析要置于整個(gè)社會(huì)環(huán)境中考慮,，即代表對(duì)一國經(jīng)濟(jì)投入和產(chǎn)出的機(jī)會(huì)成本（“影子”），而不是特定部門的成本效益,。具體地說,，項(xiàng)目的純經(jīng)濟(jì)收益率、對(duì)就業(yè)的影響,、對(duì)國家債務(wù)負(fù)擔(dān)的影響,、財(cái)政的承受能力,、對(duì)貿(mào)易狀況和外匯儲(chǔ)備的影響等都是成本效益分析的因素�,！俺杀尽辈粌H包括初期基建費(fèi)用,，也包括完成和經(jīng)營項(xiàng)目工程所需的一切經(jīng)常性支出，后者往往是數(shù)量很大卻常被忽視的一筆開支,。為防止釣魚工程,，要求項(xiàng)目在動(dòng)工前必須呈交全面清晰的成本預(yù)算和收益估算。

    3 .項(xiàng)目施工的全程監(jiān)控和項(xiàng)目完工的評(píng)估,。

    針對(duì)我國財(cái)政投資重投入,、輕管理的傾向，在項(xiàng)目施工全程中應(yīng)建立包括工程質(zhì)量,、資本投入,、費(fèi)用支出的監(jiān)控，尤其是經(jīng)濟(jì)審計(jì),。我國財(cái)政投融資效益低下與工程施工中財(cái)會(huì)制度不健全有很大關(guān)系,。今后應(yīng)大力提高工程財(cái)會(huì)人員素質(zhì)，使財(cái)政投資置于嚴(yán)格的會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制中,，體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)制約”而不是“政治驅(qū)動(dòng)”,。項(xiàng)目完工后還應(yīng)對(duì)工程預(yù)期目標(biāo)、預(yù)期收益的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行評(píng)估,，保持工程監(jiān)控的完整性,，對(duì)后續(xù)投資也具有啟示作用。

    （三）密切投融資環(huán)節(jié)聯(lián)系,，革新財(cái)政投融資體制

    1 .建立財(cái)政投融資預(yù)算,。今后我國財(cái)政預(yù)算可包括四部分：公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算,，社會(huì)保障預(yù)算和財(cái)政投融資預(yù)算,。財(cái)政投融資預(yù)算在預(yù)算中單列可以使財(cái)政投融資與財(cái)政無償投資、商業(yè)投融資界限更清晰,，財(cái)政投融資有了法律依據(jù),，籌資渠道可以進(jìn)一步拓寬，同時(shí)受到預(yù)算約束又可保證投資效益,。

    2 .構(gòu)造財(cái)政投融資的組織體系,。財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)主要包括政策性金融機(jī)構(gòu)和非銀行公共金融機(jī)構(gòu)。前者我國已經(jīng)建立,，下一步應(yīng)重點(diǎn)研究其職責(zé)范圍及活動(dòng)領(lǐng)域,，后者可由現(xiàn)有的各國家專業(yè)投資公司改組而成。因?yàn)楣�共投資在很大程度上與地方利益直接關(guān)聯(lián),，還可考慮在地方建立城市開發(fā)基金組織,，這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機(jī)構(gòu),，一方面可以較靈活地籌資，包括地方政府投入,、中央撥款,、發(fā)行債券等；另一方面還承擔(dān)對(duì)市政當(dāng)局提供技術(shù)或財(cái)務(wù)咨詢,、服務(wù)的職責(zé),。與一般的金融機(jī)構(gòu)不同，地方城市開發(fā)基金組織兼有經(jīng)濟(jì)審查和工程監(jiān)控職能,，因而需積聚大量金融,、會(huì)計(jì)人員、工程專家,，這也是與其財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)的性質(zhì)相適應(yīng)的,。

    3 .財(cái)政投融資預(yù)算應(yīng)在收支自求平衡的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)資金保值增值,。這就要求融資,、投資按項(xiàng)目直接掛鉤，各項(xiàng)目應(yīng)自求平衡,，項(xiàng)目的還本付息由該項(xiàng)目收益負(fù)擔(dān),，同時(shí)對(duì)于投資收益應(yīng)有部分處置權(quán)。以國債為例,，允許每年將部分國債資金建成的企業(yè)或項(xiàng)目中的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出售，以收回投資資金,，利用資金收益而不是發(fā)新債來償還債務(wù),。而對(duì)國債的認(rèn)購方來說，國債收益與投資項(xiàng)目的收益直接掛鉤,，可考慮生產(chǎn)建設(shè)性國債實(shí)行浮動(dòng)利率或部分固定,、部分浮動(dòng)利率，并根據(jù)工程進(jìn)度調(diào)整付息方式,、還本期限和方式,。既增加國債透明度，真正體現(xiàn)其生產(chǎn)建設(shè)性質(zhì),，又可增加國債靈活性,，吸引認(rèn)購者，還可強(qiáng)化對(duì)國債資金使用項(xiàng)目的預(yù)算約束,。

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