（一）融資環(huán)節(jié)

    應(yīng)該說，國債因其規(guī)模大,、信譽(yù)高,、發(fā)行較容易，仍是主要融資渠道,。發(fā)行國債既產(chǎn)生總量效應(yīng),，增加總需求和總供給，又產(chǎn)生結(jié)構(gòu)效應(yīng),，引導(dǎo)投資和消費(fèi),。增發(fā)國債還能帶動商業(yè)銀行配套貸款的增加，推動社會投資,，形成乘數(shù)效應(yīng),，更大幅度地拉動經(jīng)濟(jì)增長。據(jù)測算,，1 998年增發(fā)1 0 0 0億國債大致可以使銀行配套增加貸款1 0 0 0億元,，總數(shù)約2 0 0 0億元的建設(shè)投入所形成的最終需求可以拉動GDP增長約2個百分點。而且在目前我國經(jīng)濟(jì)緊縮的情況下,，供給對價格和利率的彈性很小,，增發(fā)國債還較少引起價格和利率的上漲，因而不會引發(fā)通貨膨脹和對私人的擠出效應(yīng),。通過國債融資需要注意的是以下幾個問題：

    1 .國債的發(fā)行權(quán),。只要各級地方政府仍是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活動的主要參與主體，分級財政體制未能真正建立之前,，地方政府就不能擁有發(fā)債權(quán),，地方財政預(yù)算也不能打赤字。但在國債投資建設(shè)項目中,，有很多項目是屬于地方性的,，根據(jù)收益原則，這部分項目的融資應(yīng)由地方負(fù)擔(dān),。在地方財政支出項目較多,、資金較緊張的情況下，可發(fā)行中央特許,、擔(dān)保,，地方負(fù)責(zé)還本付息的專項債券，有效地分解中央財政的債務(wù)風(fēng)險,。同時,，又因一些中小型基礎(chǔ)設(shè)施項目的利益會擴(kuò)散到其他地區(qū)，中央財政應(yīng)對這部分“外溢利益”予以補(bǔ)貼,，具體作法可由中央發(fā)債轉(zhuǎn)借地方使用并由各地配套一部分公共資金,。

    2 .國債的規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)。目前銀行利率下調(diào),、國債籌資成本較低,，正是增發(fā)國債的有利契機(jī)，此時發(fā)行中長期國債可以以較低的成本籌集到大量建設(shè)資金,。由于企業(yè)預(yù)算約束硬化,、居民收入下降和預(yù)期未來支出增加，商業(yè)銀行的存貸差增大,，這也為國債的發(fā)行創(chuàng)造了認(rèn)購對象,。為滿足商業(yè)銀行資金流動的需要，這種國債可為定向向商業(yè)銀行發(fā)行的短期周轉(zhuǎn)性國債,。目前我國國債主要集中在三年期的中期國債,，期限結(jié)構(gòu)過于單一帶來的問題是還本付息期集中，長期建設(shè)資金不足,，短期籌資不易,，今后應(yīng)逐步增加短期周轉(zhuǎn)性國債和長期投資性國債，充實國債期限結(jié)構(gòu),。

    3 .國債的透明度,。我國居民和機(jī)構(gòu)購買國債,，長期來在一定程度上是迫于行政壓力，就算以國債作為金融資產(chǎn)投資,，吸引投資者的也只是國債的穩(wěn)定可靠性,，而不是其投資生產(chǎn)建設(shè)帶來的收益。這種現(xiàn)象與國債宣傳定位不當(dāng)有關(guān),，國債透明度不高,，國債發(fā)行后居民不了解自己資金的用途和實際效益。這一方面造成居民投資國債積極性不高,，一方面使財政部門發(fā)行國債缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制,。建議財政部門在發(fā)行及運(yùn)用國債資金投資的各個環(huán)節(jié)，定期披露國債資金投向,、工程進(jìn)度和財務(wù)狀況,，以體現(xiàn)國債財政投融資工具的特征。除繼續(xù)穩(wěn)定國債融資外,，我國應(yīng)進(jìn)一步拓寬財政融資渠道,。日本已實行40多年的“財政投融資”制度可資借鑒。日本的財政投融資計劃是以大藏省的資金運(yùn)用部為中心,，以財政儲蓄,、各種保險和年金等形式廣泛吸收社會資金，通過有關(guān)公共金融機(jī)構(gòu),，以投資,、貸款和認(rèn)購債券等方式進(jìn)行公共投資，對于日本經(jīng)濟(jì)起飛起到十分重要的作用,。日本通過財政投融資所籌集的資金極為可觀,，1 991年占到當(dāng)年財政總資金（財政預(yù)算資金與投融資資金之和）的56 . 5%，成為國家財政不可或缺的“第二預(yù)算”,。

    我國目前正進(jìn)行清費(fèi)改稅,、清理預(yù)算外資金的改革，筆者認(rèn)為探索發(fā)展財政投融資制度,，在預(yù)算體系中建立專門的財政投融資預(yù)算不失為規(guī)范財政預(yù)算,、提高資金運(yùn)用效益的一條思路。就資金來源看,，我國也有拓寬財政融資的潛力,。我國目前僅有向養(yǎng)老保險基金和待業(yè)保險基金發(fā)放的特種定向國債，今后配合社會保障制度的改革,，可擴(kuò)大特種定向國債的發(fā)放對象,，既拓寬了財政融資，又為各類保險基金,、資金找到一條安全的投資途徑�,，F(xiàn)行郵政儲蓄制度應(yīng)進(jìn)一步改革和完善,，在期限品種、還本付息方式上實行多樣化,，以吸引更多的儲戶,。財政投融資的支撐點是國家信用，今后應(yīng)逐步建立和完善政府擔(dān)保債券和政府擔(dān)保的借款制度,，既充分又有度地運(yùn)用國家信用,。

    （二）投資環(huán)節(jié)

    1 .投資項目的選擇,。公共投資的最終目的不是去和市場活動競爭,，而是補(bǔ)充和支持市場活動。如果財政投融資資金用于國有企業(yè)的一般生產(chǎn)經(jīng)營性項目,，不僅會使財政陷入對國企補(bǔ)貼的深坑,，還會助長國有企業(yè)的依賴性和政府干預(yù)的不當(dāng)性，對經(jīng)濟(jì)增長作用卻不大�,，F(xiàn)階段我國財政投資的主要領(lǐng)域是非經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè)施,、高新技術(shù)及農(nóng)業(yè)。

    2 .項目開工前的可行性分析和成本效益分析,。公共投資不僅在經(jīng)濟(jì)上必須是有吸引力的,，在技術(shù)、管理和財務(wù)上也應(yīng)該是可行的,。在選擇和實施投資時必須全盤考慮投入和產(chǎn)出的價格對比,，其他經(jīng)濟(jì)變量的反應(yīng)，對其他部門的沖擊和影響等,。與一般經(jīng)營性項目不同,，公共投資的非經(jīng)營性使公共投資的成本和效益分析要置于整個社會環(huán)境中考慮，即代表對一國經(jīng)濟(jì)投入和產(chǎn)出的機(jī)會成本（“影子”）,，而不是特定部門的成本效益,。具體地說，項目的純經(jīng)濟(jì)收益率,、對就業(yè)的影響,、對國家債務(wù)負(fù)擔(dān)的影響、財政的承受能力,、對貿(mào)易狀況和外匯儲備的影響等都是成本效益分析的因素,。“成本”不僅包括初期基建費(fèi)用,，也包括完成和經(jīng)營項目工程所需的一切經(jīng)常性支出,，后者往往是數(shù)量很大卻常被忽視的一筆開支。為防止釣魚工程,，要求項目在動工前必須呈交全面清晰的成本預(yù)算和收益估算,。

    3 .項目施工的全程監(jiān)控和項目完工的評估,。

    針對我國財政投資重投入、輕管理的傾向,，在項目施工全程中應(yīng)建立包括工程質(zhì)量,、資本投入、費(fèi)用支出的監(jiān)控,，尤其是經(jīng)濟(jì)審計,。我國財政投融資效益低下與工程施工中財會制度不健全有很大關(guān)系。今后應(yīng)大力提高工程財會人員素質(zhì),，使財政投資置于嚴(yán)格的會計系統(tǒng)控制中,，體現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)制約”而不是“政治驅(qū)動”。項目完工后還應(yīng)對工程預(yù)期目標(biāo),、預(yù)期收益的實現(xiàn)程度進(jìn)行評估,，保持工程監(jiān)控的完整性，對后續(xù)投資也具有啟示作用,。

    （三）密切投融資環(huán)節(jié)聯(lián)系,，革新財政投融資體制

    1 .建立財政投融資預(yù)算。今后我國財政預(yù)算可包括四部分：公共預(yù)算,、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算,，社會保障預(yù)算和財政投融資預(yù)算。財政投融資預(yù)算在預(yù)算中單列可以使財政投融資與財政無償投資,、商業(yè)投融資界限更清晰,，財政投融資有了法律依據(jù)，籌資渠道可以進(jìn)一步拓寬,，同時受到預(yù)算約束又可保證投資效益,。

    2 .構(gòu)造財政投融資的組織體系。財政投融資機(jī)構(gòu)主要包括政策性金融機(jī)構(gòu)和非銀行公共金融機(jī)構(gòu),。前者我國已經(jīng)建立,，下一步應(yīng)重點研究其職責(zé)范圍及活動領(lǐng)域，后者可由現(xiàn)有的各國家專業(yè)投資公司改組而成,。因為公共投資在很大程度上與地方利益直接關(guān)聯(lián),，還可考慮在地方建立城市開發(fā)基金組織，這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機(jī)構(gòu),，一方面可以較靈活地籌資,，包括地方政府投入、中央撥款,、發(fā)行債券等,；另一方面還承擔(dān)對市政當(dāng)局提供技術(shù)或財務(wù)咨詢、服務(wù)的職責(zé)。與一般的金融機(jī)構(gòu)不同,，地方城市開發(fā)基金組織兼有經(jīng)濟(jì)審查和工程監(jiān)控職能,，因而需積聚大量金融、會計人員,、工程專家,，這也是與其財政投融資機(jī)構(gòu)的性質(zhì)相適應(yīng)的。

    3 .財政投融資預(yù)算應(yīng)在收支自求平衡的基礎(chǔ)上,，努力實現(xiàn)資金保值增值,。這就要求融資、投資按項目直接掛鉤,，各項目應(yīng)自求平衡,，項目的還本付息由該項目收益負(fù)擔(dān)，同時對于投資收益應(yīng)有部分處置權(quán),。以國債為例,，允許每年將部分國債資金建成的企業(yè)或項目中的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出售,，以收回投資資金,，利用資金收益而不是發(fā)新債來償還債務(wù)。而對國債的認(rèn)購方來說,，國債收益與投資項目的收益直接掛鉤,，可考慮生產(chǎn)建設(shè)性國債實行浮動利率或部分固定、部分浮動利率,，并根據(jù)工程進(jìn)度調(diào)整付息方式,、還本期限和方式。既增加國債透明度,，真正體現(xiàn)其生產(chǎn)建設(shè)性質(zhì),，又可增加國債靈活性，吸引認(rèn)購者,，還可強(qiáng)化對國債資金使用項目的預(yù)算約束,。

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