一,、政府會(huì)計(jì)的定義,、功能與現(xiàn)狀

    （一）政府會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的關(guān)系

    政府會(huì)計(jì)是指與企業(yè)會(huì)計(jì)相對(duì)應(yīng)的專門用以計(jì)量,、記錄和報(bào)告公共部門財(cái)政交易或事項(xiàng)的會(huì)計(jì)系統(tǒng)，諸如征稅、采購(gòu)、付款以及提取固定資產(chǎn)折舊等等,。預(yù)算會(huì)計(jì)特指追蹤撥款和撥款使用的政府會(huì)計(jì)，強(qiáng)調(diào)記錄與報(bào)告預(yù)算資金在公共部門內(nèi)部流動(dòng)以及流向民間機(jī)構(gòu)的過程,。功能完善的政府會(huì)計(jì)體系應(yīng)包括預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)與成本會(huì)計(jì)系統(tǒng),。我國(guó)傳統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)主要指預(yù)算會(huì)計(jì)核算系統(tǒng),。

    （二）政府會(huì)計(jì)的主要功能

    1.監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程的合規(guī)性。

    從預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)中產(chǎn)生的關(guān)于撥款和撥款使用情況的信息,，是政府財(cái)政,、國(guó)庫(kù)等核心部門與為數(shù)眾多的支出機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程、確保預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性的前提條件,。在任何國(guó)家,，支出機(jī)構(gòu)和核心部門都需要了解預(yù)算執(zhí)行過程的實(shí)際收入、支出去向與數(shù)額,、收支進(jìn)度等重要信息,，并將這些信息與預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，尋找差異信息,、分析差異的性質(zhì),、導(dǎo)致差異的原因等，以便及時(shí)采取相應(yīng)的調(diào)控措施,，確保預(yù)算得以正確執(zhí)行,。

    2.提高財(cái)政透明度。

    按照國(guó)際貨幣基金組織《財(cái)政透明度手冊(cè)》的界定,，財(cái)政透明度是指“政府向公眾公開政府結(jié)構(gòu)和職能,、財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)測(cè)等信息的程度”,。其中核算與報(bào)告政府資產(chǎn)與負(fù)債是實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明度的核心,。政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)通過核算與披露政府資產(chǎn)、負(fù)債與凈資產(chǎn)等相關(guān)信息,，為公眾及相關(guān)群體全面理解政府可控資產(chǎn)總量與構(gòu)成以及負(fù)債,、承諾以及應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)等提供至關(guān)重要的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，據(jù)以正確評(píng)價(jià)政府的履責(zé)能力與持續(xù)性,，提高財(cái)政透明度,。

    3.評(píng)價(jià)政府績(jī)效，解脫受托責(zé)任,。

    政府會(huì)計(jì)是幫助政府履行和解脫公共受托責(zé)任的重要手段和途徑,。其中績(jī)效性受托責(zé)任指政府履責(zé)所取得的業(yè)績(jī)及與其所耗費(fèi)公共資源之間的配比關(guān)系是否符合經(jīng)濟(jì)性,、效率性和效果性的要求。政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)核算與披露政府收入與取得代價(jià)配比,、費(fèi)用與部門,、項(xiàng)目、服務(wù)間的投入與產(chǎn)出配比等相關(guān)信息,，為公眾及相關(guān)群體評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效,、解脫公共受托責(zé)任提供信息途徑。

    （三）政府會(huì)計(jì)核算體系現(xiàn)狀

    實(shí)施于1998年的我國(guó)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)核算框架依托組織結(jié)構(gòu)構(gòu)建,，以現(xiàn)金制為確認(rèn)基礎(chǔ),，分為財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)與事業(yè)單位會(huì)計(jì),。其存在的主要問題是：

    1.無(wú)力實(shí)施集中性預(yù)算合規(guī)性控制,。

    我國(guó)目前在按組織類別構(gòu)造的現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)框架下，缺少反映預(yù)算運(yùn)營(yíng)過程的支出周期概念,�,？傤A(yù)算會(huì)計(jì)只記錄撥款信息，而行政,、事業(yè)單位預(yù)算會(huì)計(jì)只記錄付款階段信息,。與支出周期相關(guān)的承諾與核實(shí)階段的信息無(wú)論在核心部門還是在支出機(jī)構(gòu)，都無(wú)法進(jìn)行核算,，無(wú)法獲取預(yù)算執(zhí)行過程中合規(guī)性控制與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的前瞻性信息,。更為嚴(yán)重的是，因?yàn)槿�預(yù)算會(huì)計(jì)所持“會(huì)計(jì)語(yǔ)言——科目”不同,，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)無(wú)法同步記錄,、獲取為數(shù)眾多的支出機(jī)構(gòu)基于支出周期的承諾、核實(shí)以及付款階段的財(cái)政交易信息,，使得核心部門難以對(duì)支出機(jī)構(gòu)實(shí)施有效,、集中的預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)管與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理。以基于反映預(yù)算運(yùn)營(yíng)過程的支出周期為框架,。構(gòu)建全面的預(yù)算會(huì)計(jì)體系,，是實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行全程監(jiān)控以及集中監(jiān)控的關(guān)鍵所在。

    2.財(cái)政透明度不夠,。

    國(guó)際貨幣基金組織《財(cái)政透明度手冊(cè)》的核心要求是政府應(yīng)當(dāng)定期向公眾提供全面并且真實(shí)的財(cái)政信息,。編制和公布政府財(cái)務(wù)報(bào)告是向公眾提供這些財(cái)政信息、實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明的重要途徑,�,！敦�(cái)政透明度手冊(cè)》指出，向公眾提供的財(cái)政信息至少應(yīng)包括預(yù)算信息,、資產(chǎn)和負(fù)債信息以及各級(jí)政府的合并財(cái)務(wù)狀況,。政府應(yīng)在資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)披露所有的資產(chǎn)和負(fù)債,。我國(guó)現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)核算以現(xiàn)金制為確認(rèn)基礎(chǔ)，包括國(guó)有股權(quán),、固定資產(chǎn)等無(wú)法在資產(chǎn)項(xiàng)下予以全面,、準(zhǔn)確地記錄和報(bào)告的事項(xiàng)。包括公共部門養(yǎng)老金等在內(nèi)的許多跨年度義務(wù)未確認(rèn)為負(fù)債,，或有負(fù)債則不予確認(rèn),、記錄或以其他方式公開披露。為此,，構(gòu)建以應(yīng)計(jì)制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng),，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明度的關(guān)鍵。

    3.缺少成本核算系統(tǒng),，無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估。

    對(duì)公共部門的產(chǎn)出與服務(wù)進(jìn)行成本核算,，是實(shí)現(xiàn)公共管理由傳統(tǒng)的產(chǎn)出導(dǎo)向向現(xiàn)代的績(jī)效導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ),，也是制定公共產(chǎn)品價(jià)格與合理收費(fèi)的主要依據(jù)。以現(xiàn)金制為確認(rèn)基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)無(wú)法全面確認(rèn)政府資產(chǎn)與政府負(fù)債,，因此無(wú)法核算公共部門的產(chǎn)出與服務(wù)的完全成本,，不能將公共部門的產(chǎn)出與取得的效果聯(lián)系起來(lái)考評(píng)，在預(yù)算資金使用過程中不計(jì)成本,。浪費(fèi)嚴(yán)重,，降低了資金使用效果。因此,，應(yīng)以應(yīng)計(jì)制為基礎(chǔ),，構(gòu)建政府會(huì)計(jì)中成本會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，為評(píng)價(jià)政府財(cái)政績(jī)效,、管理績(jī)效提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ),。

    二、政府會(huì)計(jì)核算體系改革的背景

    （一）建立集中性公共財(cái)政管理框架與政府會(huì)計(jì)改革

    近年來(lái),，旨在建立公共財(cái)政管理框架而推動(dòng)的一系列財(cái)政改革客觀上要求對(duì)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)進(jìn)行改革,。圍繞我國(guó)公共財(cái)政體制建設(shè)所實(shí)施的幾項(xiàng)主要制度包括部門預(yù)算制度、集中性政府采購(gòu)制度,、“單一賬戶,、國(guó)庫(kù)集中支付制度”等。上述財(cái)政管理制度的本質(zhì)是轉(zhuǎn)變公共財(cái)政管理的分散性,，建立以集中性為特征的公共財(cái)政管理框架,，財(cái)政管理方式由分散管理轉(zhuǎn)向集中管理。財(cái)政管理重點(diǎn)由收入管理轉(zhuǎn)向支出管理,。由此,，要求政府會(huì)計(jì)能夠提供反映支出周期各階段的集中性財(cái)政交易信息,。同時(shí)要求總預(yù)算會(huì)計(jì)能夠集中、實(shí)時(shí)追蹤和記錄機(jī)構(gòu)交易層包括承諾與付款階段信息,。

    （二）政府績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)與政府會(huì)計(jì)改革

    隨著新公共管理理念的普及,，公眾及相關(guān)部門要求對(duì)財(cái)政資金的使用進(jìn)行追蹤，財(cái)政部門以及其他有關(guān)部門正在逐步建立政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系,，以對(duì)政府部門及官員進(jìn)行有效的制約與監(jiān)督,。在政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)過程中，有效的組成部分是政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)提供基于部門,、項(xiàng)目,、服務(wù)的關(guān)于資源消耗與產(chǎn)出之間在“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”以及“效果性”等方面的對(duì)比會(huì)計(jì)信息,，以此作為績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),。

    （三）全球性政府會(huì)計(jì)改革對(duì)我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革的推動(dòng)

    20世紀(jì)80年代以來(lái)，改善公共部門內(nèi)部管理,、提高成效和效率是公共管理的核心,，在發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛興起了“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。政府會(huì)計(jì)改革進(jìn)入以支持結(jié)果,、效率導(dǎo)向的“新公共管理”改革為重點(diǎn)的新階段,。政府預(yù)算執(zhí)行過程的全程監(jiān)控、政府財(cái)務(wù)狀況全面而真實(shí)的核算與報(bào)告,、資源耗費(fèi)與部門及項(xiàng)目產(chǎn)出成果之間的配比,，成為促進(jìn)公共管理改革的關(guān)鍵。

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