國有資本經(jīng)營預算是指規(guī)范國有資本經(jīng)營預算編制行為的一系列法律、行政法規(guī)和規(guī)章的總稱,。政府不僅是社會管理者,，還是國有資產(chǎn)的所有者,；不僅擁有征稅權(quán)，還擁有國有資本收益權(quán),。實行國有資本經(jīng)營預算的理論依據(jù)是社會主義國家政府的兩種身份,、兩種職能，以及所帶來的兩種分配關(guān)系而形成的社會主義國家財政特有的公共財政和國有資本經(jīng)營預算的“兩重性”,。

    一,、實行國有資本經(jīng)營預算的意義和必要性

    長期以來，我國的國有企業(yè)存在著出資人不到位,、產(chǎn)權(quán)不清晰、國有資本保值增值缺少制度保障等問題,。我國一直沒有對國有資本經(jīng)營收支單獨編制預算進行獨立管理,，而是與經(jīng)常性預算收支混列在一起,。這種做法無法體現(xiàn)政府“社會管理者”和“國有資產(chǎn)所有者”兩種職能及其分類收支活動的運行特征。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善,，政府的這兩種職能逐漸分離，要求建立一種有效的管理體系,，來切實反映國有資本經(jīng)營收支狀況,，進而確保國有資本增值和再投入計劃的有效進行。因此,，建立和實行國有資本經(jīng)營預算制度就具有了現(xiàn)實意義和必要性,。

    （一）實行國有資本經(jīng)營預算有利于促進國有企業(yè)改革進程

    隨著經(jīng)濟體制改革的深入，國有企業(yè)改革的難度越來越大,。國有資產(chǎn)的流失問題，國有企業(yè)微觀經(jīng)營機制的建立問題,，國有企業(yè)社會負擔,、社會保障問題等交織在一起,，使單方面推進改革難以奏效。國資委的成立明確了國有資本所有者的身份,，解決了出資人定位和政府職能劃分問題,，并建立起國資委與國有企業(yè)之間的委托代理關(guān)系。在國資委主導下的國有資本經(jīng)營預算,，應重點解決國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略調(diào)整,，將使政府對企業(yè)的預算約束由軟變硬，企業(yè)對政府的依附關(guān)系能夠得到解脫,，企業(yè)逐漸成為獨立的市場主體，并能夠加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,。

    （二）實行國有資本經(jīng)營預算有利于政府公共管理職能的發(fā)揮

    我國目前社會保險基金缺口巨大,，需改善的民生問題眾多，政府需要重新調(diào)整公共支出重點,，提高教育和醫(yī)療衛(wèi)生等許多社會服務的公平性和效率,，筆者認為,，國有企業(yè)向政府上繳紅利則可以促進這些問題的解決。通過建立國有資本經(jīng)營預算,，公共財政體制可以名正言順對基礎設施,、社會保障,、文化科技等具有公共性領域的國有企業(yè)補充資本金，特別是對關(guān)系國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領域進行投入,，體現(xiàn)政府行使公共管理職能的需要,。

    （三）實行國有資本經(jīng)營預算有利于市場經(jīng)濟體制的完善

    國有資本經(jīng)營預算作為政府復式預算的重要組成部分,，它不僅是政府以所有者身份將其所擁有或支配的經(jīng)濟資源用于資本性投入的收支計劃，而且是實現(xiàn)政府經(jīng)營管理職能和保證國有資本有效經(jīng)營的重要手段,。推行國有資本經(jīng)營預算制度,，有利于市場經(jīng)濟體制的完善,，有利于進一步優(yōu)化國有企業(yè)資源配置,，并可促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，提高國有資本的凝聚力和競爭力,。國有資本經(jīng)營預算制度的有效實施，將對國有企業(yè)資本收益的分配和產(chǎn)權(quán)管理等經(jīng)營活動進行系統(tǒng)規(guī)范,，使國有資本的收支管理更為清晰,、合理，有利于國有資本出資人加強對國有資本經(jīng)營者的約束與控制,。

    二,、國有資本經(jīng)營預算的分配方向

    國有資本經(jīng)營收益的使用應主要集中在以下幾個方面：一是補充社會保障資金的缺口；二是支持國有重點企業(yè)和國有控股企業(yè)的發(fā)展,；三是彌補公共財政資金的不足。國有資本經(jīng)營預算是國家復式預算的重要組成部分,，必須將國有資本收益資金納入財政管理,，實行國庫集中收付；同時,，需設立國資專戶實行扎口管理,，將財政及相關(guān)部門對出資企業(yè)的資本性投入都通過單獨設立的國有資本經(jīng)營預算專戶支出，便于政府了解國有資本收益的流向和流量,，掌握出資企業(yè)的投入和產(chǎn)出情況。

    （一）補充社會保障資金的缺口

    社會保障制度是現(xiàn)代國家重要的社會經(jīng)濟制度之一,。其基本功能是保障公民基本生活,、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展,、保持社會公平和增進國民福利,，從而為社會經(jīng)濟的振興創(chuàng)造良好的環(huán)境,，使之持續(xù)、穩(wěn)定,、均衡、協(xié)調(diào)地發(fā)展,。由于歷史原因,，我國社會保障資金的缺口很大，存在著嚴重的收不抵支的問題,。通過建立國有資本經(jīng)營預算,，可以將收繳的一部分資本收益轉(zhuǎn)化為社會保障資金,，以便滿足這部分社會支出的需要。

    （二）有償?shù)闹С謬�有重點企業(yè)和國有控股企業(yè)的并購和擴張

    并購是企業(yè)為了維持其生存和發(fā)展,，根據(jù)全球經(jīng)濟環(huán)境和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的變化及時對自身的體制,、結(jié)構(gòu)、功能和規(guī)模等重新進行組合的一種變革或制度創(chuàng)新,，是對外直接投資的一種主要方式。通過并購企業(yè)可以迅速進入當?shù)厥袌�,，同時能減少投資成本,，借助現(xiàn)成的經(jīng)營網(wǎng)絡和社會關(guān)系降低管理難度和經(jīng)營風險。目前,，我國已有不少企業(yè)如中信集團、首鋼集團,、中化總公司,、中建總公司等具備了一定的并購和國際擴張實力。但是,，并購和擴張需要大量資金的支持,，所以將部分國有資本收益投入到企業(yè)中,，有償?shù)胤龀治覈�企業(yè)進行并購和擴張，不僅能夠擴大我國企業(yè)的國際競爭力,，有利于國有企業(yè)的發(fā)展,，同時也有利于國有資本收益的保值增值。

    （三）設立企業(yè)創(chuàng)新風險基金,，鼓勵企業(yè)改革創(chuàng)新

    一項新技術(shù)從研制,、開發(fā)到實現(xiàn)商業(yè)目標是一個漫長的過程，一般需要大量的資金投入,，由于長期的計劃經(jīng)濟體制,，造成國有企業(yè)自身積累不足，缺乏技術(shù)改造所需的資金,，限制了企業(yè)擴大再生產(chǎn)的能力,。因此，國有企業(yè)要想在技術(shù)上有所突破,，從根本上提高企業(yè)在國內(nèi)外市場中的競爭力，首先要解決的就是資金瓶頸,。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入和企業(yè)經(jīng)濟效益的逐步提高,，一些國有企業(yè)在卸去了沉重的社會負擔之后，長期虧損的局面從根本上得到了有效緩解,，有些企業(yè)已經(jīng)開始盈利,。通過建立一個以企業(yè)投資為主體的,、多渠道,、多層次,、多形式的投融資機制與體系，不但可以為這部分新增的國有資本增量資金找到適合其發(fā)展的流向,，而且可以緩解部分企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資金短缺的局面,。

    （四）國有資本的增資擴股

    企業(yè)的發(fā)展與擴張離不開資金的支持，融資管理在現(xiàn)代企業(yè)財務管理中占據(jù)了無可替代的地位,。國有企業(yè)的經(jīng)營狀況已經(jīng)開始好轉(zhuǎn),，不少企業(yè)都有了資本盈余,。如同國家稅收是“取之于民,、用之于民”一樣，來源于國有資本的收益同樣應當用于國有資本的擴張,。國有資本的管理部門應當通過適當?shù)那���,、采取適當?shù)姆绞剑�把一定比例或一定�?shù)量的國有資本收益投資到國有企業(yè)用于增資擴股,，特別要用于那些處于上升階段,、有較大發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè),。

    （五）補充公共財政資金的不足

    國有資本經(jīng)營收益不應只在國有企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)內(nèi)循環(huán),，如果那樣就失去進行資本收益預算的意義了。國有資本除了實現(xiàn)自身的保值增值外,，還應當發(fā)揮更大的作用,，尤其是社會作用,，當國有資本經(jīng)營收益出現(xiàn)盈余時應當適當?shù)南蚬�共財政轉(zhuǎn)移，這是由其本身的性質(zhì)決定的,。國有資本經(jīng)營收益補充公共財政資金的不足,，是國有企業(yè)發(fā)展壯大的目的所在。但是,，從目前我國的國有資本經(jīng)營收益的使用情況看，國有資本經(jīng)營收益對公共財政的補充很少,，并沒有發(fā)揮其應有的作用,。

    三、對國有資本經(jīng)營預算支出的政策建議

    國有資本經(jīng)營預算支出是一項政策性很強的資源配置活動,，涉及到國家經(jīng)濟發(fā)展的整體戰(zhàn)略布局和企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的長期利益與短期利益的協(xié)調(diào)。預算支出必須遵循局部利益服從于整體利益,，短期利益服從于長期利益的原則,。筆者認為，當前我國的國有資本經(jīng)營預算分配主要應采取以下政策建議：

    （一）國有企業(yè)改制重組成本的分配支出

    國資委需要制定中央企業(yè)改制基本規(guī)劃,，明確中央企業(yè)改制總體時間表，測算總的改制成本支出量和階段性改制成本支出量,。其實質(zhì)是編制中央企業(yè)改制重組支出的年度和長期預算,。對能自行支付改制成本的企業(yè)，其改制成本支出可由企業(yè)在按規(guī)定上繳收益前先行扣除,，但改制成本的測算需經(jīng)國資委審定,。對不能自費改制的企業(yè),，其改制成本不足部分由國資委從國有資本經(jīng)營預算的支出項目中支出。所需資金缺口可由改制企業(yè)測算后報國資委審定,。國企改制重組支出預算是在一個預算年度內(nèi)根據(jù)總體改制重組情況做出的一個預先性安排,。但在向改制企業(yè)支付的時候，不宜預先撥付，以防改制資金被挪用,，而應采用“實際發(fā)生制”,，即在改制方案批準后,，改制實施時由國資委即時撥付�,？梢淮涡該芨�,，也可根據(jù)改制階段分批次撥付。

    （二）現(xiàn)有出資企業(yè)補充資本金的分配支出

    資本金支出管理是考驗國有資本經(jīng)營預算制度有效運行的關(guān)鍵,，而資本金支出對預算編制機構(gòu)的要求非常高,，要對國有資本總體布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、企業(yè)運行等有清晰的把握。

    要明確國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)性,、戰(zhàn)略性調(diào)整的總體思路,，制定國有資本調(diào)整的具體規(guī)劃和方案，從而明確國有資本需要控制和加強的具體行業(yè)或領域,，這是國有資本經(jīng)營預算分配進行資本性支出的基本依據(jù),。需要補充資本金的出資企業(yè)應同時符合以下要求：所在行業(yè)對國家有戰(zhàn)略意義,，確是國有資本需要控制,、加強與支持的領域,；企業(yè)確實需要資本金支持。根據(jù)國有資本有進有退的原則,，對可能從所在行業(yè)或領域逐步退出的國有企業(yè),；長期虧損,、扭虧無望的國有企業(yè)；資本金相對充足,、無需國有資本再投入的國有企業(yè),，則不給予預算支持。

    同時,，為保證國有資本投入的科學性,，需要建立資本金支出管理咨議機構(gòu)，該機構(gòu)的主要職能是：對國有資本預算中補充資本金的支出提出總體意見,；對向每個具體企業(yè)補充資本金的動議進行評估并提出咨詢意見；對資本金支出效果進行評估,。咨議機構(gòu)的組成應有廣泛代表性,，可包括財政、發(fā)改委等政府機構(gòu)以及專家學者等,。首先,，企業(yè)或國資委有關(guān)部門提出補充資本金的動議，詳細說明需要補充資本金的數(shù)量,、原因,；其次，國資委進行初步審查,，再提交有內(nèi)外部專家組成的咨議機構(gòu)進行評議；然后,，咨議機構(gòu)評議并提出意見,；最后，由國資委根據(jù)咨議機構(gòu)意見及相關(guān)信息,，確定需要補充資本金的企業(yè)對象和投資數(shù)量,，匯總后編入國有資本經(jīng)營預算，經(jīng)審定后執(zhí)行,。

    （三）向社�,；�金轉(zhuǎn)移的分配支出

    在建立國有資本經(jīng)營預算的同時，應研究建立相對獨立的社保預算,，同時在財政公共預算,、國有資本經(jīng)營預算、社保預算之間建立規(guī)范,、責任清晰,、受約束的資金通道，從而保證各方資金平衡,。用國有資本預算補充社�,；�金涉及財政公共預算,、社保預算,、國有資本預算三者之間的統(tǒng)一平衡問題,，補充額度須由國資委、社保基金會,、財政部共同進行反復討論和測算,，再由國務院統(tǒng)一協(xié)調(diào)決定，最后由全國人大批準,。

    （四）向公共財政轉(zhuǎn)移支出

    由于國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟布局調(diào)整還未到位,，國有資本經(jīng)營預算收支便存在很大的不穩(wěn)定性，保持年度平衡的難度較大,，如當改革任務重或補充資本金量大時,，預算總支出可能會超過預算總收入,，預算則可能出現(xiàn)赤字,。這就需要在國有資本預算盈余范圍和彌補財政支出額度之間確定一個基本標準,，在國有資本預算沒有盈余或在規(guī)定的盈余范圍內(nèi),，不宜考慮向公共財政進行轉(zhuǎn)移性支出,；當超過規(guī)定的盈余范圍時，可按一定比例向公共財政轉(zhuǎn)移性支出,，防止因過度向公共財政進行轉(zhuǎn)移性支出導致國有資本預算出現(xiàn)嚴重赤字,。

    （五）國有資本經(jīng)營預算分配的考核獎勵支出

    國有資本經(jīng)營預算支出中應體現(xiàn)相應的獎勵支出，納入國有資本經(jīng)營預算分配支出,。獎勵要落實到具體的企業(yè)和個人,，并以企業(yè)經(jīng)營者為主要對象。以國有資本經(jīng)營預算收益為考核依據(jù),，對于實現(xiàn)預期經(jīng)營目標的企業(yè)經(jīng)營者要兌現(xiàn)預先設定的高薪和物質(zhì)獎勵,；對于經(jīng)營業(yè)績突出,、有重大貢獻的企業(yè)經(jīng)營者則另行給予其他形式的物質(zhì)獎勵,；而對于那些沒有實現(xiàn)國有資本經(jīng)營預算指標的企業(yè)經(jīng)營者,，則采取降撤職,、降低薪酬等懲罰措施,。這種激勵機制應當建立在科學,、合理的考核標準和考核程序之上,。